Como Investigar a Corrupção!

11.05.2023 – Quando se fala em corrupção no Brasil, invariavelmente é envolvida na investigação a autoridade policial, a Corregedoria Geral da União (CGU), o Ministério Público e até mesmo Ouvidorias e Corregedorias de diversos entes públicos.

Que a autoridade policial possui diversas técnicas de investigação e de interrogatório, ninguém duvida, assim como os demais órgãos citados acima. Porém, surge o questionamento a respeito de quais são as melhores práticas a serem seguidas na condução de uma investigação acerca de um potencial caso de corrupção. O fato é que a corrupção é um crime consensual, que ocorre geralmente sem testemunhas, sendo raramente documentada e, portanto, nem sempre é fácil desvendar o conluio.

Por outro lado, o emprego crescente da tecnologia, acabou migrando a atenção do investigador, que passou a ter um foco muito maior no ambiente lógico (digital), que no ambiente físico (em papel). Dessa forma, e-mails e mensagens de texto estão sempre no radar principal de qualquer investigador.

Vejamos a Conferência de Investigadores Internacionais ocorrida em 2003, referendada pelo United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), que estabeleceu 10 (dez) diretrizes que foram consideradas essenciais para qualquer atividade de investigação, especialmente tendo como propósito a apuração de suborno ou corrupção, as quais passam a ser listadas a seguir:

1. A atividade investigativa deve incluir a coleta e análise de documentos e outros materiais; a revisão de ativos e premissas da organização; inquirição de testemunhas; observações dos investigadores; e a oportunidade de os sujeitos responderem às queixas.

2. A atividade investigativa e as decisões críticas devem ser documentadas regularmente com os gerentes do investigador.

3. A atividade investigativa deve exigir o exame de todas as provas, tanto inculpatórias quanto exculpatórias.

4. As provas, incluindo testemunhos comprobatórios e provas forenses e documentais, devem ser sujeitas a validação. Na medida do possível, as entrevistas devem ser conduzidas por dois investigadores.

5. As provas documentais devem ser identificadas e arquivadas, com a denominação de origem do documento, local e data, e nome do investigador depositante.

6. As provas susceptíveis de serem utilizadas em audiências judiciais ou administrativas devem ser asseguradas e a prisão preventiva mantida.

7. As atividades investigativas do investigador não devem ser inconsistentes com as regras e regulamentos da organização e com a devida consideração das leis aplicáveis do Estado onde tais atividades ocorrem.

8. O investigador pode utilizar informantes e outras fontes de informação e pode assumir a responsabilidade por despesas razoáveis incorridas por tais informantes ou fontes.

9. As entrevistas devem ser realizadas na língua da pessoa a ser entrevistada, utilizando intérpretes independentes, salvo acordo em contrário.

10. As entrevistas devem ser realizadas na língua da pessoa a ser entrevistada, utilizando intérpretes independentes, salvo acordo em contrário.

As diretrizes acima são muito claras e se fielmente seguidas, com efeito, tornarão a investigação bastante confiável e eficiente, além de garantir robustez às provas coligidas.

Não há como combater corrupção, sem uma sinergia de esforços entre autoridades policiais, Ministério Público, Controladoria Geral da União, Ouvidores e Corregedores, além do poder judiciário.

Retornando às aulas iniciais do direito administrativo, os estudantes de direito aprendem que são elementos do ato administrativo: (i) motivo, (ii) objeto, (iii) forma, (iv) competência e (v) finalidade. Sem pretender enveredar por qualquer viés político, recentemente o país assistiu à desconstrução de uma das maiores ações conjuntas contra a corrupção no Brasil, em razão da arguição de incompetência por parte das autoridades que estariam apurando os ilícitos de suborno ou corrupção. A controvérsia acerca da competência, nesse caso, continua sendo subjetiva e sujeita à interpretação da autoridade que estiver julgando o caso, enquanto não existirem regras claras, seja na forma de código processual, seja na forma de regimentos.

Outra questão que merece discussão aprofundada é o momento de arguir-se a competência. Já existem instrumentos no direito brasileiro como a preclusão e, portanto, indaga-se porque não determinar o momento para a arguição da competência, a partir do qual, não há mais o que ser contestado a respeito.

Aqueles que atuam no combate ao suborno e à corrupção conhecem o seu maior inimigo: a impunidade. Além disso, os operadores de programas de compliance também conhecem uma máxima importante: ser e parecer! Portanto, impunidade ou a percepção da impunidade é algo como o oxigênio necessário para alimentar um grande incêndio.

Por outro lado, o melhor aliado daqueles que combatem a corrupção, é um delator, conhecido em inglês como whistleblower ou soprador de apito. Ao transformar em lei o pacote anticrime engendrado pelo ex-ministro Sérgio Moro, o direito brasileiro incorporou a proteção e a premiação ao delator que traz ao conhecimento das autoridades um ato de corrupção. Todavia, a sociedade desconhece, as diferentes esferas do poder público ignoram e tal dispositivo acabou se transformando em mais uma norma desconhecida de todos. É lamentável que isso ocorra, pois o Estado não tem recursos humanos ou financeiros suficientes para identificar atos de corrupção, ao passo que o delator geralmente se encontra dentro da instituição, pública ou privada, onde o caso está ocorrendo.

Voltando a analisar outra boa prática trazida pelas Nações Unidas, não há como não fazer referência ao Handbook on Practical Anti-Corruption Measures for Prosecutors and Investigators, o qual promove a identificação de 4 (quatro) respostas fundamentais à corrupção:

1. processos criminais ou administrativos, levando a possíveis prisões, multas, ordens de restituição ou outras punições;

2. ações disciplinares de natureza administrativa, que levem a possíveis medidas trabalhistas, como demissão ou rebaixamento;

3. instauração ou incentivo de processos cíveis em que os diretamente afetados (ou o Estado) busquem recuperar o produto da corrupção ou peçam indenização civil; e

4. ações corretivas, como a reciclagem de indivíduos ou a reestruturação de operações de forma a reduzir ou eliminar oportunidades de corrupção (mas sem necessariamente buscar disciplinar os envolvidos).

Apesar deste artigo estar focando as investigações externas, feitas por autoridades diversas, que acabam tendo que agir em sinergia para lograr eficiência no combate à corrupção, não se deve menosprezar a capacidade de algumas organizações do setor privado e até mesmo do setor público, em empreender investigações internas eficientes, com o propósito de identificar atos tentados ou consumados, de suborno ou corrupção.

E por fim, este artigo não poderia terminar sem a referência a um antológico artigo do jornal “The Guardian”, assinado por Rachel Banning Lover a respeito de maneiras inteligentes de se usar a tecnologia em favor do combate à corrupção, com exemplos espetaculares:

Ação	Exemplo
1. Dissuadir a corrupção é a melhor solução	Há alguns anos, aconselhei as pessoas por trás do Sistema de Mapeamento de Incidentes de Rotas Comerciais (TRIMS) na Nigéria – um sistema de denúncias de crowdsourcing que permitia que caminhoneiros e pequenos comerciantes presos em postos de controle de fronteira (alguns reais, outros artificiais, criados para perseguir e extorquir subornos) denunciassem funcionários corruptos usando um telefone celular. Pode não ter havido ligação direta com funcionários sendo punidos, mas houve histórias de um efeito dissuasor: alguns caminhoneiros mencionaram o TRIMS e foram dispensados sem serem assediados por subornos. Hari Mulukutla, diretor administrativo, Stream House, Nova York, Estados Unidos
2. Usar ferramentas tecnológicas para desenvolver a confiança institucional	Minhas observações em um país da África Oriental recentemente foram que, apesar de instituições anticorrupção decentes, uma sociedade civil ativa e uma imprensa relativamente livre, a corrupção parecia estar enraizada. A liderança no governo, na mídia e nas ONGs parecia cínica. Uma das minhas recomendações foi usar sistemas seguros de gerenciamento de casos com trilhas de auditoria e espaços de trabalho seguros para que os investigadores possam confiar nessas ferramentas e que seu trabalho não seja prejudicado ou vazado. Hari Mulukutla
3. Automatizar a cobrança de impostos	A automação está desempenhando uma contribuição importante para reduzir as práticas discricionárias na arrecadação de impostos. Contribuintes que esperam pagar menos e administradores fiscais que esperam ganhar mais podem facilmente levar a suborno e corrupção no fisco. No Afeganistão, implementamos um sistema automatizado de administração tributária que fez com que as informações dos contribuintes deixassem de estar escondidas em uma gaveta de mesa para serem registradas eletronicamente e acessadas apenas pelas pessoas que precisam. Isso ajudou a reduzir as oportunidades de corrupção, construiu a confiança pública no sistema tributário e aumentou a arrecadação de receitas de US$ 250 milhões para quase US$ 2 bilhões desde 2004. Iker Lekuona, gerente sênior, Adam Smith International, Kampala, Uganda @AdamSmithInt
4. Compartilhar informações entre fronteiras	A corrupção não para nas fronteiras nacionais. A partilha internacional de informações sobre auxílios, contratos públicos ou propriedade de empresas, por exemplo, através de um registo público de beneficiários efetivos, pode ser realmente poderosa para comparar, identificar e processar judicialmente. Concordar com um padrão de dados abertos também reduz as discussões sobre quais informações devem ser públicas e isso ser diferente em diferentes países. Na Ucrânia, a implementação da norma levou a uma economia de 14%. Georg Neumann, gerente sênior, Open Contracting Partnership, Washington DC, EUA
5. Digitalizar os serviços públicos	Devido ao fato de existir uma taxa de desemprego de 40% no Kosovo, o recrutamento é muitas vezes propenso a subornos. Uma forma de ajudarmos os governos locais a prevenir práticas corruptas por parte do pessoal do serviço público é colocar todo o seu processo de recrutamento online. Também usamos desafios de inovação social e hackathons para criar ferramentas que mostram os gastos orçamentários em tempo real. Shqipe Neziri Vela, gerente do Programa Anticorrupção do PNUD Kosovo, Prishtina, Kosovo
6. Inspirar-se em outras iniciativas ao redor do mundo	Do ponto de vista do Reino Unido, acho que o OCCRP, o OpenCorporates e o mySociety realmente se destacam como organizações que usaram a tecnologia para prevenir, detectar e deter a corrupção. A OpenCorporates, por exemplo, reuniu um registro global de empresas e fez uma parceria com a Global Witness para fazer uma grande pesquisa sobre a corrupção no comércio de jade em Mianmar. Steve Goodrich, pesquisador sênior, Transparência Internacional Reino Unido, Londres, Reino Unido @SteveJGoodrich @TransparencyUK
7. Prestar atenção aos contextos locais	A replicabilidade é uma questão complicada. Acho que a mySociety e a Fundación Ciudadano Inteligente fizeram um ótimo trabalho na criação de ferramentas que são facilmente ajustáveis aos contextos locais, porque são muito específicas. O risco às vezes é com ferramentas como o Ushahidi que fornecem uma ótima tecnologia, mas quando implementadas localmente, a motivação das pessoas para o porquê de usarem ou não o serviço é negligenciada. Georg Neumann
8. Estar ciente de que usar a tecnologia para combater a corrupção não é isento de riscos	Em países onde o Estado controla rigidamente a internet e outras redes de comunicação, é possível que alguns governos tentem bloquear ou censurar campanhas anticorrupção, especialmente porque muitos atos corruptos são frequentemente cometidos por atores estatais. Kwami Ahiabenu II, diretor executivo, Penplusbytes, Acra, Gana @kwamigh @penplusbytes
9. A tecnologia nem sempre democratiza o acesso	Na Índia, para terem acesso a fertilizantes e sementes subsidiados, os agricultores têm de apresentar os seus certificados de registo de terras que têm de obter junto do departamento de registo de terras, proporcionando amplas oportunidades para funcionários corruptos. O governo de Karnataka iniciou um projeto chamado “Bhoomi”, onde a tecnologia foi usada para carregar todos os detalhes sobre a propriedade da terra e cópias desses documentos podiam ser obtidas através de uma cabine de TI. No entanto, a falta de alfabetização fez com que os intermediários ainda pudessem usar as vulnerabilidades do solicitante de serviços para exigir dinheiro. Professora Indira Carr, professora pesquisadora de direito, Universidade de Surrey, Guildford, Reino Unido